2019年10月上旬以來(lái)，豬肉消費市場(chǎng)較平均水平下降20%-30%，而10月份的全國規模以上定點(diǎn)屠宰企業(yè)的屠宰量同比降幅達到46%，遠超該消費市場(chǎng)下降幅度,“豬”市供需缺口明顯。而在年初以來(lái)連續三季度能繁母豬產(chǎn)能同比大幅下降影響下，供給短缺難以迅速得到彌補，導致豬肉價(jià)格連月來(lái)持續承壓高企。2019年豬肉價(jià)格如坐上火箭，直線(xiàn)拉升，誰(shuí)應該為高攀不起的“二師兄”負責？聯(lián)想到2015年以來(lái)針對畜禽養殖業(yè)開(kāi)展的“禁養區劃定”執法行動(dòng)，很多人第一反應將矛頭指向了環(huán)保。“豬市”不順，環(huán)保該不該“背鍋”？
E20研究院分析，2015年以來(lái)針對畜禽養殖業(yè)接連出臺的“禁養”政策，對畜禽養殖業(yè)科學(xué)發(fā)展、“水十條”落實(shí)具有重要的戰略意義，對生態(tài)環(huán)境整體利好明顯。雖然在落實(shí)過(guò)程中一些地區出現“一刀切”現象，但與今年生豬產(chǎn)能急劇下降沒(méi)有直接關(guān)系。調研數據表明，“禁養”政策落地過(guò)程中帶來(lái)的生豬存欄量減少與“豬瘟”影響下的產(chǎn)能下降相比影響甚微，“環(huán)保”成為此輪豬肉價(jià)格高企的“背鍋俠”實(shí)屬不該。
如何避免“好政策”帶來(lái)“壞影響”？如何推動(dòng)養殖業(yè)科學(xué)、健康發(fā)展，助力生豬市場(chǎng)回溫，形成差異化、精細化養殖管理體系？以“兩山經(jīng)濟”為指引的綠色績(jì)效評價(jià)與差異化管控或將成為解決之道。
1.環(huán)保加強，畜禽養殖規?；D型與水污染防治雙重受益
2015年以來(lái)，由于生豬養殖業(yè)對水資源的需求量高、污染大，與環(huán)境保護的矛盾日益突出，特別是南方水網(wǎng)地區等生態(tài)敏感區的環(huán)保壓力明顯加大。近年與生豬養殖業(yè)相關(guān)的環(huán)保政策陸續出臺，這些政策聚焦傳統小規模散養對生態(tài)環(huán)境特別是水資源的污染，提出要加快轉變行業(yè)生產(chǎn)方式，促進(jìn)規?；B殖的發(fā)展，降低散養的規模。其中，新《環(huán)保法》要求環(huán)保不達標的養殖戶(hù)加速退出，提高養殖成本；《水污染防治計劃》明確提出要防治畜禽養殖污染，科學(xué)劃定畜禽禁養區，2017年底之前依法搬遷或關(guān)閉不符合標準的養殖企業(yè)。原農業(yè)部出臺了“南豬北養”政策，2015年下發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)南方水網(wǎng)地區生豬養殖布局調整優(yōu)化的指導意見(jiàn)》，對珠三角、長(cháng)三角、長(cháng)江中游、淮河下游等水網(wǎng)地區和丹江口庫區，進(jìn)行生豬養殖布局優(yōu)化，提出轉變方式，提質(zhì)增效的原則，大力發(fā)展生豬標準化規模養殖，提高養殖的生產(chǎn)效率和生產(chǎn)水平。
表1 近年來(lái)部分生豬養殖業(yè)環(huán)保規定
資料來(lái)源：各部委網(wǎng)站，恒大研究院
一系列政策的出臺，為“水十條”的落實(shí)提供了一定的基礎，對水污染流域治理帶來(lái)了利好。同時(shí)，通過(guò)對畜禽糞污的綜合管理，為農村綜合環(huán)境整治工作也帶來(lái)了明顯裨益。對于長(cháng)期以來(lái)環(huán)保問(wèn)題嚴重、小規模養殖散戶(hù)效率低下等問(wèn)題頻出的畜禽養殖企業(yè)而言，此輪環(huán)保政策的出臺，也對行業(yè)的規范化管理提出了新的要求，對加快推動(dòng)畜禽養殖行業(yè)科學(xué)、規?；l(fā)展具有重要的戰略意義。
2.部分地方環(huán)保執法“一刀切”，產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施不銜接
在中央各部委的大力推動(dòng)下，各地方紛紛制定了劃定禁養區和區內污染養殖戶(hù)搬遷計劃，在環(huán)保政策落地時(shí)，有的地方以環(huán)保執法或者中央生態(tài)環(huán)境保護督察為借口，對生豬養殖等簡(jiǎn)單一禁了之等粗暴管理方式，導致以規范行業(yè)發(fā)展為初心的環(huán)保政策出現局部擴大化的現象。
禁養區劃定范圍擴大化
從(原)環(huán)保部公布的進(jìn)展情況來(lái)看，我國禁養區養殖場(chǎng)關(guān)閉搬遷工作進(jìn)展順利。但在執行過(guò)程中，地方政府不僅出于環(huán)保需要，還綜合甚至更多地考慮了城鎮化發(fā)展、動(dòng)物防疫、文物保護、基本農田、河道管理等多種因素劃定禁養區。尤其是城鎮化水平高、工業(yè)發(fā)達的地區，畜禽養殖禁養區范圍較大。例如，廣州市市轄區的番禺區，在今年5月修訂了生豬的禁養區規劃，禁養區面積由原來(lái)的50平方公里大幅擴大至410平方公里，達到原規劃面積的8倍。
南北差異化導致供需不平衡
同時(shí)， 農業(yè)“南豬北養”政策推進(jìn)過(guò)程中，也由于南北生豬產(chǎn)業(yè)轉移發(fā)展不銜接、不配套的問(wèn)題，在短期內對生豬布局和產(chǎn)能造成了影響。農業(yè)部《關(guān)于促進(jìn)南方水網(wǎng)地區生豬養殖布局調整優(yōu)化的指導意見(jiàn)》提出，根據南方水網(wǎng)地區水環(huán)境保護要求和土地承載能力，科學(xué)確定各區域適宜養殖規模，須減則減，宜調則調，其中珠江三角洲水網(wǎng)區應堅持減量為主，長(cháng)江中游水網(wǎng)區加快退出禁養區內生豬規模養殖。但實(shí)際上南方地區在減少養殖規模的同時(shí)，北方地區無(wú)法承接或不愿承接生豬養殖產(chǎn)業(yè)，加劇了生豬的供給短缺。一方面，由于生豬養殖業(yè)本身投資大、風(fēng)險高、收益低等特點(diǎn)，同時(shí)北方地區也面臨環(huán)保壓力，因此對于承接生豬養殖也存在顧慮。另一方面，由于地理、氣候與人文條件的差異，一些北方地區客觀(guān)上并不具備直接承接南方轉移的生豬養殖產(chǎn)能的條件。
因此，在部分南方地區“一刀切”劃定“禁養區”，加之北方地區承接生豬轉移產(chǎn)能條件有限的客觀(guān)背景下，環(huán)保和產(chǎn)業(yè)政策落地過(guò)程中對畜禽養殖業(yè)帶來(lái)了一定的沖擊。生豬作為我國養殖業(yè)的主要畜種，產(chǎn)量也受到了一些影響。據調研數據顯示，調減南方水網(wǎng)地區養殖總量1600萬(wàn)頭，全國水網(wǎng)地區133個(gè)主產(chǎn)縣禁養區內關(guān)閉或搬遷養殖場(chǎng)24659個(gè)，減少生豬存欄282萬(wàn)頭。
3.“豬瘟”導致肉價(jià)高企，環(huán)保執法并非主因
2019年1季度開(kāi)始全國能繁母豬存欄和生豬存欄數據雙雙開(kāi)始加速下滑，直到9月份環(huán)比降幅才收窄，而居民對豬肉的消費習慣一時(shí)間難以改變，豬肉的“剛需”性能驅使下產(chǎn)量供不應求導致豬肉價(jià)格高企不下。結合2015年以來(lái)我國環(huán)保持續加強的態(tài)勢，不少民眾將“環(huán)保執法”與“豬肉漲價(jià)”二者關(guān)聯(lián)起來(lái)。然而，環(huán)保真的是此輪“豬市”不順的“罪魁禍首”嗎？
事實(shí)上，進(jìn)入2019年以來(lái)，隨著(zhù)非洲豬瘟疫情向全國迅速蔓延，地方大量撲殺能繁母豬，養殖戶(hù)主動(dòng)或被動(dòng)地恐慌性?huà)伿凵i、淘汰母豬，導致肥豬價(jià)格和淘汰母豬價(jià)格均大幅下跌至近幾年的低位。據相關(guān)調研顯示，個(gè)別中部生豬養殖大省約6成的能繁母豬被撲殺，部分省份存欄降幅達到60%-80%，行業(yè)去產(chǎn)能貫穿2019年前三個(gè)季度。而從生豬存欄量上看，2017年前根據畜牧法、畜禽規模養殖污染防治條例、動(dòng)物防疫法、等禁養區清理導致的生豬存欄量?jì)魷p少約3000萬(wàn)頭，而根據國家統計局網(wǎng)站數據，2019年非洲豬瘟疫情蔓延后，2019年9月比2018年底凈減少1.2億頭，遠超“禁養區”規范行動(dòng)后的存欄量下降幅度(如下表所示)?？梢?jiàn)，從產(chǎn)能降幅角度來(lái)看，禁養區清理雖帶來(lái)了產(chǎn)能的波動(dòng)，但其影響遠小于“豬瘟”事件。
表2 2018-2019年生豬產(chǎn)能(存欄量)變化情況
從時(shí)間維度來(lái)看(如下圖所示)，在禁養區相關(guān)政策出臺及落地較為頻繁的2014-2017年間，能繁母豬及生豬存欄情況出現了小幅度震蕩，但并未對市場(chǎng)產(chǎn)生顛覆性影響。而自2018年我國開(kāi)始報告非洲豬瘟后，能繁母豬及生豬存欄均大幅下跌，可見(jiàn)非洲豬瘟事件對“豬周期”產(chǎn)生了較大影響。從生豬市場(chǎng)波動(dòng)的幅度和時(shí)間兩方面綜合考慮可見(jiàn)，過(guò)去有些地方執行中存在的“一刀切”執法對生豬養殖行業(yè)存在小幅影響，但與非洲豬瘟相較，環(huán)保執法趨嚴對生豬市場(chǎng)的影響較弱，不應成為2019年度生豬市場(chǎng)異動(dòng)的“背鍋俠”。
圖1 能繁母豬和生豬存欄同比增減幅度變化
數據來(lái)源：東北證券、Wind、E20研究院
4.叫停“禁養一刀切”亂象，兩部委協(xié)同排查保“豬”
自2019年非洲豬瘟爆發(fā)以來(lái)，我國能繁母豬和生豬存欄量均大幅下跌，有些地方還打著(zhù)環(huán)保的名義對當地稅收沒(méi)有貢獻、擾民投訴多的養豬產(chǎn)業(yè)實(shí)施“一刀切”，環(huán)保執法嚴、部分地區補貼等政策落實(shí)不到位也引發(fā)了養殖戶(hù)的抵觸情緒，影響了復產(chǎn)的積極性。在此背景下，國務(wù)院多次要求穩定生豬市場(chǎng)，確保“豬肉”剛需供應，消除市場(chǎng)的恐慌情緒。按照國務(wù)院要求，從2019年8月開(kāi)始，生態(tài)環(huán)境部積極會(huì )同農業(yè)農村部聯(lián)合組建專(zhuān)班，全力指導督促各地開(kāi)展禁養區排查清理工作。各省(區、市)按照“誰(shuí)劃定、誰(shuí)調整”原則開(kāi)展排查調整。其中，21個(gè)省份由農業(yè)農村部門(mén)牽頭，10個(gè)省份由生態(tài)環(huán)境部門(mén)牽頭。
今年9月，生態(tài)環(huán)境部、農業(yè)農村部聯(lián)合部署嚴格規范禁養區劃定和管理，要求依法科學(xué)劃定禁養區。除飲用水水源保護區，風(fēng)景名勝區，自然保護區的核心區和緩沖區，城鎮居民區、文化教育科學(xué)研究區等人口集中區域及法律法規規定的其他禁止養殖區域之外，不得劃定禁養區。
通知要求，各地要在省級人民政府的領(lǐng)導下，成立專(zhuān)門(mén)工作組，組織開(kāi)展禁養區劃定情況排查。全面查清本地區禁養區劃定情況，建立分縣工作臺賬。對以改善生態(tài)環(huán)境為由，違反法律法規規定限制養豬業(yè)發(fā)展或壓減生豬產(chǎn)能的情況，一并排查。
通知強調，要落實(shí)工作責任，堅決、迅速取消排查中發(fā)現的超出法律法規的禁養規定和超劃的禁養區。對違反法律法規限制養豬業(yè)發(fā)展和壓減生豬產(chǎn)能的情況，要立即進(jìn)行整改。生態(tài)環(huán)境部將有關(guān)違反法律法規規定超劃禁養區的問(wèn)題納入中央生態(tài)環(huán)境保護督察和強化監督范疇，并適時(shí)開(kāi)展專(zhuān)項行動(dòng)。
11月29日，生態(tài)環(huán)境部召開(kāi)11月例行新聞發(fā)布會(huì )，環(huán)境部已組成20個(gè)工作小組，赴全國200個(gè)生豬調出大縣開(kāi)展現場(chǎng)調研，督促地方嚴格排查禁養區劃定。據各地報告，全國共劃定禁養區10.01萬(wàn)個(gè)，關(guān)閉搬遷涉及存欄量3895.6萬(wàn)頭，占2018年底全國生豬存欄量42817萬(wàn)頭的9.1%，因異地重建增加了存欄量694.2萬(wàn)頭，兩者相抵，實(shí)際凈減少生豬存欄量3201.4萬(wàn)頭，占2018年底總存欄量的7.5%。
E20研究院認為，此次嚴查禁養區劃定，是生態(tài)環(huán)境部與農業(yè)農村部聯(lián)合針對當前生豬行業(yè)價(jià)格波動(dòng)提出的科學(xué)劃區、規范管理行動(dòng)，為確保穩定生豬生產(chǎn)和豬肉供應，對“一刀切”的粗暴執法行為說(shuō)不，對生豬管理體系進(jìn)行了一次深入摸底和規范，在確保生態(tài)環(huán)境不被畜禽糞污破壞的前提下，要求對養殖企業(yè)精細化管理，既“保環(huán)境”、又“保生產(chǎn)”。
5.解決之道：綠色績(jì)效評估體系下的差異化管控
隨著(zhù)國家一系列調控政策的出臺，進(jìn)入2019年四季度以來(lái)，我國生豬市場(chǎng)價(jià)格已經(jīng)開(kāi)始回落，但如何長(cháng)效提高畜禽養殖業(yè)管理效率，避免“環(huán)境保護”與“畜牧業(yè)發(fā)展”的對立，杜絕環(huán)保執法“一刀切”現象，仍是未來(lái)我國養殖業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要命題。E20研究院認為，在當前豬肉市場(chǎng)“供不應求”，管理效率亟待提升的情況下，應以“綠水青山就是金山銀山”為指導，堅守生態(tài)環(huán)境保護的底線(xiàn)，對養殖場(chǎng)進(jìn)行差異化管理，將單一的“合格”標準線(xiàn)升級為多重“綠色績(jì)效”考核指標，對環(huán)保達標的養殖場(chǎng)提供分級差異化管理，根據養殖場(chǎng)綠色發(fā)展水平高低配以不同的管理措施、衛生防疫要求、市場(chǎng)流通要求及零售價(jià)格建議等，提高綠色畜禽類(lèi)產(chǎn)品在魚(yú)龍混雜的農產(chǎn)品市場(chǎng)的競爭區分度，從而更加高效、科學(xué)地對養殖企業(yè)進(jìn)行系統、科學(xué)、綠色地管理，讓生態(tài)環(huán)境保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展走向統一。
