不少讀者發(fā)現，受關(guān)注的水環(huán)境PPP項目顯著(zhù)減少，為數不多的大額水環(huán)境PPP也成為了三峽集團、建筑型央企的主戰場(chǎng)。(相關(guān)閱讀→ 90.58億!長(cháng)江生態(tài)保護集團聯(lián)合體斬獲蕪湖污水PPP項目;44.45億元!長(cháng)江生態(tài)環(huán)保集團聯(lián)合體預中標岳陽(yáng)污水PPP項目;26.34億!云南臨滄河道治理PPP項目預中標公示)
由于水環(huán)境項目多為PFI類(lèi)，缺少經(jīng)營(yíng)性，因而在PPP時(shí)代造成了不少混亂：缺錢(qián)的地方政府希望將PPP作為新的融資途徑，企業(yè)則希望獲得前期豐厚的工程利潤，導致一些地區變相融資、明股實(shí)債、政府兜底的問(wèn)題出現，增加了財政金融風(fēng)險。在此情況下，隨著(zhù)考核期限的臨近，一些地區開(kāi)始探索更為高效的治理方案。
EPCO 是什么?
自去年底、今年初開(kāi)始，水環(huán)境EPC模式從深圳開(kāi)始復燃，深圳的七大水環(huán)境EPC項目、123億的茅洲河流域(寶安片區)水環(huán)境綜合整治EPC項目讓人感慨有錢(qián)真好。
在此前一波水環(huán)境EPC中，多采用建設與運營(yíng)工作分開(kāi)實(shí)施的手段，建設工作按照EPC模式實(shí)施，運營(yíng)環(huán)節按照O&M模式實(shí)施(多交由地方平臺公司或下屬企業(yè))。而水環(huán)境運營(yíng)事項繁雜，在精細化及效果導向的前提下，施工、運營(yíng)的分割，在一定程度上會(huì )造成運營(yíng)環(huán)節的被動(dòng)。
北控水務(wù)市場(chǎng)投資中心副總經(jīng)理徐東升指出：“在工程EPC、運營(yíng)OM分割的情況中，運營(yíng)企業(yè)被看作對最終效果負責的一方，但它無(wú)法參與到前期環(huán)節，對于設計、建造不合理之處只能被迫接受。一旦運營(yíng)效果欠佳，難免引起建設方與運營(yíng)方責任的相互推諉。”
到了近期，更多地區水環(huán)境項目以“EPCO(設計-采購-施工-運營(yíng))”的模式被釋放了出來(lái)。EPCO模式是在EPC模式基礎上的創(chuàng )新，將EPC項目總包后的運營(yíng)環(huán)節一并打包。在同一主體下，之間形成配套，從而規避了不同主體銜接造成的資源浪費及效率損失。
11月20日，首創(chuàng )股份牽頭拿下的67億中山市未達標水體綜合整治工程(五鄉、大南聯(lián)圍流域)EPC+O項目吸引了廣泛關(guān)注。該項目便是采用“EPC+O”模式建設。中標價(jià)為46.99億元，費用拆成了幾大塊，包括：工程建安費為37.56億元，總運營(yíng)費為83039.77萬(wàn)元，設計費為7546.41萬(wàn)元，勘察費為3710.97萬(wàn)元。
事實(shí)上，這只是EPCO類(lèi)水環(huán)境項目的高光時(shí)刻，近期出現的同類(lèi)項目已小有氣候，還有一波未開(kāi)啟招標的也正在趕來(lái)的路上。近期典型水環(huán)境EPCO項目如下表所示：
EPCO模式下的效果、效率保證
對于環(huán)境企業(yè)來(lái)說(shuō)，EPCO無(wú)疑是一塊不可多得的蛋糕。從前的水環(huán)境PPP項目是“愛(ài)過(guò)”的關(guān)系，已成為最熟悉的陌生人;大小環(huán)境企業(yè)均開(kāi)始高度關(guān)注現金流及負債數據，謀求輕資產(chǎn)轉型。在EPCO模式下，企業(yè)不用考慮融資，能夠更好地發(fā)揮專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢。
對于地方政府來(lái)說(shuō)，隨著(zhù)考核期限的臨近，能否通過(guò)社會(huì )資本融資似乎變得不再那么重要。EPCO不需要走PPP流程，不受“財承”10%紅線(xiàn)約束，可控性強，見(jiàn)效快，在水環(huán)境治理時(shí)間緊、任務(wù)重的地區如一劑良藥。EPCO項目3-5年的合作期限，也能夠避免資金缺口過(guò)大的情況出現。
徐東升認為：“從項目實(shí)際效益的發(fā)揮方面來(lái)看，EPCO結合了PPP的多項優(yōu)點(diǎn)，包括聯(lián)動(dòng)專(zhuān)業(yè)化公司、從效果出發(fā)等;同時(shí)，政府融資要比企業(yè)融資有著(zhù)更低的融資成本，在今年新增專(zhuān)項債額度大幅增加且擴大專(zhuān)項債做資本金適用領(lǐng)域的背景下，地方部分水環(huán)境項目資金壓力得到一定緩解。”
專(zhuān)業(yè)社會(huì )企業(yè)參與
“如果不考慮融資功能，其實(shí)可以說(shuō)，EPCO是一種好的PPP模式。”徐東升解釋?zhuān)琍PP絕不僅僅是政府的融資手段，PPP改革的初衷是讓具有專(zhuān)業(yè)特長(cháng)的社會(huì )企業(yè)參與政府項目，借助企業(yè)和私人部門(mén)的效率優(yōu)勢，實(shí)現公共利益的******化。在EPCO模式下，專(zhuān)業(yè)企業(yè)輕身上陣，回歸初心，能夠實(shí)現“借助企業(yè)提高效率”的目標。
從中標單位性質(zhì)來(lái)看，這一波水環(huán)境EPCO距離“專(zhuān)業(yè)社會(huì )資本方”要更近一些。如上述中山市未達標水體綜合整治工程(五鄉、大南聯(lián)圍流域)EPC+O項目，中標聯(lián)合體包含首創(chuàng )股份、北京市市政工程設計研究總院有限公司、中國葛洲壩集團股份有限公司、陜西工程勘察研究院有限公司，由產(chǎn)業(yè)企業(yè)首創(chuàng )股份牽頭;在廣東省江門(mén)市英洲海水道(城區段)黑臭水體綜合整治EPC+O項目中，中標聯(lián)合體包括啟迪環(huán)境科技發(fā)展股份有限公司、中鐵廣州工程局集團有限公司、北京市市政工程設計研究總院有限公司、浙江山川有色勘察設計有限公司，由啟迪環(huán)境牽頭。
值得一提的是，在EPC模式下水環(huán)境項目，對以工程見(jiàn)長(cháng)的施工型企業(yè)有更大的很大吸引力，在年初的一些水環(huán)境EPC項目中也可以看到，最終承接項目的也多為大型央企;到了EPCO模式下，由于有“O”的存在，央企主導的情況有了很大的改善。
“出于對運營(yíng)效果的重視，現在還有不少項目招標方要求聯(lián)合體必須是運營(yíng)單位牽頭。”徐東升表示，招標方的運營(yíng)效果導向，對于項目基調起到了較好的把控作用，也有效調動(dòng)了環(huán)境企業(yè)的積極性。
績(jì)效考核
在效果導向的邏輯下，對于專(zhuān)業(yè)企業(yè)的績(jì)效考核必不可少。在EPCO模式下，由于各環(huán)節社會(huì )參與方主體不變，因而也就具備了績(jì)效考核的基礎。據了解，在不少水環(huán)境EPCO項目中，傾向于項目全周期的績(jì)效考核，如通過(guò)調整設計、施工等環(huán)節費用的支付比例、支付時(shí)間，依據運營(yíng)期效果按比例支付運營(yíng)費用等手段，確保工程質(zhì)量、實(shí)現工程與運營(yíng)的最優(yōu)配套。這也促使社會(huì )參與方從運營(yíng)效果出發(fā)，對前期各環(huán)節進(jìn)行優(yōu)化。
如英洲海水道(城區段)黑臭水體綜合整治工程EPC+O項目中，根據公開(kāi)的招標文件顯示，在竣工驗收通過(guò)后，項目的工程款、設計費仍保留5%待支付，這部分費用將在4年的運營(yíng)期內，依據運營(yíng)效果按年平均支付。運營(yíng)期內，若當月度績(jì)效考核得分低于60 分(不含)，當月的這部分費用扣除 50%(因政府方原因或不可抗力因素造成的除外)。
工程款的保留支付之外，運營(yíng)費用的績(jì)效考核也對運營(yíng)效果起到了較大的監督作用。在英洲海水道(城區段)黑臭水體項目中，每月依據配套設施運營(yíng)維護保養考核、水質(zhì)檢測分析考核、公眾參與運營(yíng)維護管理質(zhì)量等項進(jìn)行打分，根據打分情況按比例支付當月運營(yíng)費用，支付比例分100%、80%、70%、暫停支付四檔。
也有部分項目選擇用試運營(yíng)的方式來(lái)檢驗工程效果。如臨澧縣鄉鎮污設施建設EPC+O項目，據公開(kāi)信息顯示，該項目整體項目運營(yíng)期10年(1年的試運營(yíng)期+9年正式運營(yíng)期)，試運營(yíng)期內不支付營(yíng)運費及相關(guān)費用。
去除融資風(fēng)險，是否還有其他風(fēng)險?
目前來(lái)看，在財政支付能力允許或有專(zhuān)項債等融資空間的情況下，EPCO模式能夠更為快速地開(kāi)展水環(huán)境治理，解除行業(yè)企業(yè)的融資壓力，并配有確保運營(yíng)效果的強制手段。而在新模式的探索過(guò)程中，也不可避免地存在待完善的操作細節。
在EPC+O模式中，項目綜合管理角色缺位、內部運作機制的不完善，可能給項目帶來(lái)一定風(fēng)險。
從近期水環(huán)境EPCO項目的運作實(shí)踐來(lái)看，中標方通常是勘察企業(yè)、設計企業(yè)、施工企業(yè)、運營(yíng)企業(yè)的聯(lián)合體，加上政府方承擔的出資責任，“融、投、技、建、運”，各自承擔一段職責。但水環(huán)境綜合治理項目的突出特點(diǎn)是系統性和綜合性強，強調項目全周期的統籌管理。在PPP項目中，社會(huì )資本作為出資方，以SPV公司大股東身份，實(shí)際承擔起這個(gè)管理責任，也承擔了項目的主要風(fēng)險。目前的水環(huán)境EPCO項目中，一個(gè)較明顯的問(wèn)題是項目綜合管理角色的缺位，勘察、設計、施工、運營(yíng)企業(yè)在項目全程中各自為戰，各自按收入比例承擔績(jì)效風(fēng)險，人為割裂項目系統性，協(xié)調統籌難度較大。
在EPCO項目中，政府方往往要求勘察、設計、施工等工程費用的部分，高的可能會(huì )達到40-60%，要與項目績(jì)效結果直接掛鉤,如果項目未能達到預期效果，聯(lián)合體參與各方可能會(huì )形成較大的損失。環(huán)境企業(yè)在其中往往可能充當兩個(gè)角色，一個(gè)是運營(yíng)方，一個(gè)是牽頭方。在EPCO項目實(shí)際操作中，“牽頭方”往往沒(méi)有明確的職責邊界，是否愿意由“牽頭人”充當起水環(huán)境治理項目整體管理的角色，即考驗環(huán)境企業(yè)的綜合實(shí)力、責任擔當，也取決于EPCO項目?jì)炔窟\作機制的合理設計。
前期設計環(huán)節有待真正納入項目整體。目前，大多水環(huán)境EPCO項目的前期設計環(huán)節，運營(yíng)企業(yè)難以深度參與。徐東升分析：“在當前體制機制下，為了預算順利批復，水環(huán)境EPCO通常是帶設計方案招標。中標方能夠參與的部分，只能稱(chēng)之為設計優(yōu)化，可改動(dòng)范圍有限。希望未來(lái)隨著(zhù)模式、機制的完善成熟，企業(yè)能夠從設計環(huán)節開(kāi)始介入，從全生命周期視角提升項目效率。”
此外，還需警惕一些變形版的EPCO。據招投標公開(kāi)信息顯示，部分地區的水環(huán)境EPCO就出現了變形：某地區的水環(huán)境治理EPCO，仍然要求投標人具備幾十億元的融資能力;某流域的環(huán)境EPCO項目，施工+服務(wù)周期僅6個(gè)月，項目本質(zhì)仍是以施工為主，或有應急治理之嫌。這些變形款EPCO需要引起關(guān)注，警惕實(shí)際運作名不副實(shí)。
